土地储备的模式演化及资产功能
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本文梳理了我国土地储备模式的演化过程，讨论了模式选择对做大土地资产、用好土地资产的影响，解释了土地储备模式的演变规律，以期为现阶段土地储备制度转型创新提供参考。
本文引用信息
谭荣,孙建卫,林亮.土地储备的模式演化及资产功能[J].中国土地,2022(10):4-9.
经过20多年的发展，土地储备形成了多样化的模式。这些模式既体现了地方政府、储备机构和做地主体（对征收或回购来的国有建设用地进行地上建筑物拆除、地块前期开发整理以及配套设施建设的企业或政府机构）等为实现经济社会发展目标而形成的责权利关系，又进一步决定了土地资产的功能及效果。
土地储备的模式演化
我国土地储备制度发轫于20世纪90年代中后期，业已成为土地市场制度体系的一项重要的基础性的制度。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，正式提出对建设用地试行收购储备。此后，经过20余年的发展，土地储备工作形成了“依法取得土地、组织前期开发、储存以备供应”的标准化内容。
然而，工作内容的标准化并不意味着过程模式的统一化。实践中的土地储备出现了多样化的模式。这里的模式是指地方政府、储备机构、做地主体之间在土地储备过程中形成的责权利关系。责权利上的不同关系，直观上是为了推进土地储备的实施，本质上更体现了土地储备在功能上的调整，以适应经济社会发展的需求。
我国土地储备模式的变化伴随着功能的调整，两者相互依赖、相互影响。如，实践中出现了从以单一项目为单元向成片项目为单元的储备模式变化；从正式注册的储备机构自主做地向储备机构与各类做地主体合作做地的模式变化；从只以经营性用地为收储范畴向全地类为收储范畴的模式变化；从以直接的经济收益为主向以经济、社会和生态价值并重的模式变化等。这些模式的变化，都与土地储备所服务的经济社会目标变化有关。
储备机构主导的“单一项目收储模式”。土地储备作为一项“自下而上”式的地方性制度创新，其建立的初衷是推动存量划拨土地的市场化改革。在20世纪90年代后期，经济转型下的国有企业改制，由于面临在短期内安置职工和资产清算等事务，往往选择协议方式以很低的价格将企业之前通过划拨所得的土地使用权直接交由改制后的企业或其他市场主体，并由后者代为承担下岗职工安置等成本。这实际上形成了改制企业和地方政府“多头”供地局面，导致地方政府无法有效规范和调控国有土地市场，也容易造成国有土地资产流失，甚至滋生寻租腐败。在地方财政紧张的情况下，如何将困难企业手中的大量土地资产变现，并破解国有企业改制“钱从哪里来，人向哪里去”的难题，推动存量划拨土地的市场化改革，成为地方亟须解决的问题。
实践中，地方政府通过创新收储制度，将国有建设用地集中到土地储备机构，再进行统一规划设计、开发整理（即地块内的道路、供水、供电、供气、排水、围挡等基础设施建设和土地平整），然后在一级市场上进行招拍挂出让。这样一来，国企改制后的遗留用地，不仅都进入市场进行再配置，而且盘活后的收益也由地方政府获得。这笔资金既可以用于国企改制和职工纾困，又避免了低地价或零地价造成国有土地资产流失，并有利于建立健全国有土地市场制度体系。
因此，“单一权属地块收储”可视为发展过程中土地储备的第一种模式。即，由土地储备机构统一规划设计、自主筹资、独立运作（全权负责），完成国有存量建设用地的回购、地上建筑物及附属物的拆迁，以及公共设施配套和土地平整等工作。收储涉及的开发整理、验收、储备等环节以及成本预结算等都是以项目为单位独立进行，互不影响。土地增值收益也均由地方政府独享，用于城市建设和企业改制等资金投入。
储备机构与做地主体合作的“成片项目收储模式”。进入21世纪，城镇化和工业化快速推进，土地要素的作用愈发重要。旧城改造、市区企业向园区搬迁、“撤村建居”推进城镇化进程等，成为地方政府建设和经营城市的重要内容，部分城市还出现新城开发、地铁（或绕城公路、河道）建设等更多诉求。如何在短时间内统筹推进这些目标实现，成为地方政府亟须破解的难题。
从国家层面看，2004年起，国务院陆续下发《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于加强土地调控有关问题的通知》《关于促进节约集约用地的通知》等，强调对地方建设用地总量的控制，要求地方充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。
从地方层面看，依靠土地储备机构自主筹资、独自做地的单一项目储备模式逐渐难以满足多目标的需求。其原因是地方政府不仅在多目标上面临人力物力财力不足的问题，而且原有储备模式下的土地供给还存在后续用地项目“低、小、散”的问题。
为响应中央和地方两个层面上的实际要求，很多城市开始考虑统筹推进一定区域内的各类土地储备项目，即“化零为整”。这也意味着土地储备工作进入了新的阶段。如，浙江省杭州市土地储备中心在2005年提出了面向旧城区改造、城中村改造、工业用地搬迁等收储目标，这与之前围绕存量划拨土地市场化的储备目标发生了显著变化。
因此，“成片项目收储”可视为发展过程中土地储备的第二种模式，即，土地储备机构依据发展规划和土地利用总体规划等，确定土地储备的成片区域和具体项目。成片区域本身往往与城市重点功能区、城市更新、低效土地再开发等区域相对应，并由若干个项目组成。以成片区域为工作单元，在继续保持具体项目相互独立运作的同时，加强在布局和功能上的相互协同，土地储备机构主动创新与各类做地主体的合作关系，共同推动成片的、多目标的土地收储。这种模式，既能缓解短期地方财政的压力，又能形成多主体合力，较快地推动城市建设过程中不同目标的协同实现。
如，2001年杭州市土地储备工作就已开始探索向成片改造、综合开发的模式转变。经过多年发展，杭州市主城区目前已经形成了以市土地储备交易中心为收储平台、多家做地主体合作做地的模式。主城区的区级政府、市级国有企业等作为做地主体，与市土地储备交易中心签订合作协议，负责所属片区内的做地业务。这种模式显著推动了2000年以来杭州的旧城改造、撤村建居、市区企业搬迁、钱江新城核心区建设、地铁和运河沿线的地块整理等工作。
储备机构统筹、做地主体实施“片区整体收储模式”。经过多年发展，土地储备工作能够有效保障地方政府对国有土地一级市场的调控，满足了城镇化和工业化对土地要素的需求。然而，土地储备长期以来也形成了只集中在经营性土地，而城市基础设施建设、公共服务配套等用地并没有被纳入储备范畴的问题。党的十八大以来，国家着力提高经济社会发展质量，地方土地储备工作需要关注与民生相关的各类公共利益用地的储备需求。
随着“控制总量、盘活存量和增大流量”等新型城镇化战略下国家对土地要素宏观调控新导向的推进，地方层面上可供收储的增量土地越来越有限。而且，存量用地再开发的成本也在不断升高，这些都给地方的土地储备工作带来了挑战。加上2014年《预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，禁止地方政府以土地进行抵押融资，进一步增加了开展土地储备的资金压力。
为此，各地的储备机构开始探索一种“片区整体收储”的新模式（亦有地方称为“片区收储”）。这可视为发展过程中土地储备的第三种模式。即，在之前“成片项目收储模式”的基础上，土地储备机构打破传统项目的基本管理单元，对一定范围内包括经营性和公益性的不同用途项目组成的片区进行统一管理、整体预结算，并统筹推进开发整理和储备。这种片区整体收储模式与以往最大的区别就是将经营性和非经营性地块都纳入储备范畴（亦称为“全地类”收储）。
在实践中，储备机构在制定标准的基础上，由做地主体整体完成片区范围内土地的前期开发整理，并承担片区内的部分必要的配套设施建设，如道路、小学、幼儿园、绿地、农贸市场等。这种模式极大提升了土地收储实施的效益和品质。总体上看，整个片区实现了土地的经济价值和社会效益相统一。
如，杭州市在2009年就已开展了保障性住房用地储备，2012年开展了含工业遗存储备用地的保护性储备，2015年开展了社会停车场库用地储备等具有公共社会特征的土地储备。在这些工作的基础上，杭州市从2015年起开始探索并大力推动“片区整体收储”模式。目前，杭州已经基本实现了由做地主体承担片区内土地前期开发整理职能。但因政策等原因，在储备环节上还没有建立健全非经营性土地的储备制度。换句话说，虽然杭州真正形成“片区整体收储”模式还需要探索一段时间，但目前已实现由做地主体部分承担片区土地开发的工作模式。
地方政府统筹推进的“生态收储模式”。为贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念，自然资源管理目标及内涵也发生了一系列新的变化。2019年，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出要强化自然资源整体保护、推动自然生态空间系统修复和合理补偿。这说明，地方政府要承担起对发展过程中被破坏的生态系统进行保护修复的责任。
为此，地方土地储备工作在强化土地要素对经济和社会发展支撑的同时，也开始注重生态系统的保护修复。“生态收储模式”可以视为发展过程中土地储备的第四种模式（与第三种模式并列而非替代）。即，以片区整体收储为基本模式，由更高层级政府统筹推进、鼓励社会资本参与，做好片区的生态修复，增强生态产品供给能力。同时，政府和社会资本后续共同推进片区内自然资源资产的综合开发，实现生态、社会和经济价值的全面提升。目前，不少城市已开始探索将土地收储和生态保护修复进行结合。
如，福建省厦门市五缘湾片区基于储备土地开展的生态修复与综合开发就是典型案例。2002年，厦门市委、市政府启动了五缘湾片区生态修复和综合开发工作（即更高层级政府统筹）。厦门市土地发展中心代表市政府作为业主单位（即储备机构），负责片区规划设计、土地收储和资金筹措等工作，联合市路桥集团等建设单位（即做地主体），整体推进环境治理、生态修复和综合开发。截至2019年年底，厦门市针对片区进行整体收储、改造，先后完成457公顷可开发用地收储。其中，划拨用于各类配套设施建设的用地面积达到212公顷，是整治开发前的20多倍。在这些收储土地上，政府和社会资本共同推动综合开发，建设城市绿地、街心公园、清礁疏浚、退田还海等。五缘湾片区目前已经成为厦门岛内唯一集水景、温泉、植被、湿地、海湾等多种自然资源要素于一体的生态空间。可以预期，随着生态产品供给的增加和产业结构的转型发展，五缘湾片区还将能通过土地资源资产升值、高端服务产业发展等进一步显化生态价值。
土地储备不同模式的资产功能
土地储备能够服务于经济社会发展，本质上是土地的资产功能在发挥作用。土地资产功能的实现并不仅仅是土地经济收益的最大化，而是要通过土地资产来更好地支撑经济社会目标的实现。总体上看，选择土地储备模式与发挥土地资产功能是紧密相关的。土地储备的资产功能是指地方政府依托土地资产增值及收益分配来形成激励机制，推动土地（再）开发、储备和供应各环节不同主体的合作，降低合作过程中的交易成本和制度成本，从而更好地实现相应的经济社会目标。换句话说，土地储备模式的选择，体现了地方政府如何用土地资产的经济收益来换取发展时间和空间，换取社会效益和生态效益。
“单一项目收储”模式助力市场化改革，并显化土地资产价值。地方土地储备机构主导的“单一项目收储”模式，有利于在经济转型初期和国企改制过程中建立健全土地有偿使用制度，并发挥市场机制的配置作用。土地市场化带来的土地资产化，能够为当时的城市建设和经济发展提供必要的资金支持。
第一，由统一的官方机构开展储备（即统一储备）是该阶段推动市场化的必要举措。统一储备有利于市场化改革的价值倡导，也有利于避免国企等划拨用地原使用权人盲目压低国有土地价格，造成国有资产流失等。这是实现土地资产价值的前提。
第二，统一储备有利于土地资产收益用在“刀刃”上。随着当时城镇化速度加快，基础设施建设和公共服务供给都需要地方政府投入更多资金。地方政府能否在财政本身不宽裕的情况下集中力量办大事，是影响发展速度和质量的重要因素。统一储备为地方政府享有并决定土地增值收益分配提供了条件。
第三，统一储备有利于降低当时土地资产处置过程中的制度成本和交易成本。这一阶段储备的地块分布零散且数量较少，项目多涉及国有企业，部分项目还需额外清偿企业债务，而土地资产收益也存在较大的不确定性。所以，统一储备在降低协商成本、推动工作进度等方面具有优势。
因此，这一时期“单一项目收储”模式有利于地方政府在市场经济早期阶段实现辖区土地资产的保值增值。
“成片项目收储”模式撬动规模效益并换取发展时间。在快速城镇化和工业化阶段，当地方政府在短期内需要完成旧城区、城中村改造，以及工业用地搬迁等发展任务时，如果遵循之前的“单一项目收储”模式，资金需求将激增，这对于绝大多数地方政府是个巨大挑战。
“成片项目收储”模式在成本和收益两端都发挥了土地资产功能。在成本端，该模式本质上就是储备机构让渡部分土地增值收益给做地主体（类似于向做地主体购买服务），通过利益共享来撬动更多做地主体的人、财、物投入，缓解地方政府短期成本快速上升的压力，并在相同时间内完成更多的地块储备。同时，由更加市场化、专业化的做地主体（比如国有城投公司、国有交投公司等）推进前期的土地（再）开发，有利于形成良好的市场竞争机制和激励机制，降低落地过程中的实施成本。
在收益端，该模式一定程度上有利于形成土地资产的规模效益。因为该模式是成片式的项目推进，集中连片项目的统一规划、开发、布局等有利于后续市场供应阶段形成土地规模经济，进而提高储备地块的资产价值。
因此，这一时期“成片项目收储”模式蕴含着地方政府通过分享土地资产收益来换取发展时间和扩大土地资产规模效益的目的。这有利于地方政府在经济发展竞争中具备更多优势。
“片区整体收储”模式推动专业分工并换取社会效益。当地方政府需要更加关注地方经济增长质量，做好更多非经营性土地供应，但同时又面临中央对土地抵押融资更严格的限制时，原有“成片项目收储”模式就逐渐面临不适应的问题。因为这种模式只关注经营性土地的收储，对于地方政府而言，提供在空间布局和功能上不可或缺的基础设施用地和公共服务用地，亦属政府责任，但此时面临更多的资金压力。
“片区整体收储”就是为了解决“成片项目收储”逐渐出现的不适应问题。“片区整体收储”是对土地资产功能的进一步优化，在让渡部分土地增值收益给做地主体的基础上，要求做地主体额外承担非经营性土地的做地成本。虽然做地主体的利润空间被压缩了，但基于前面“成片项目收储”模式的经验和利润空间，这个阶段做地主体还是愿意承担新增加的成本。“片区整体收储”模式也是一种市场倒逼机制，督促做地主体节约成本来提高做地效益。对于地方政府来说，需要做好自身成本收益的权衡，如，可以通过额外再让渡部分增值收益来保障做地主体的积极性。
因此，这一时期“片区整体收储”模式蕴含着地方政府通过分享土地资产收益来换取社会效益的目的。在做地成本上升、筹资渠道受限的条件下，地方政府将经营性和非经营性的土地开发整理都委托给做地主体，是一种自我减负。
“生态收储”模式的资产功能换取了生态溢价并激励生态保护修复。随着全民所有自然资源资产产权制度改革的推进，尤其是委托代理机制试点的推进，地方政府不仅需要做好地方经济和社会发展，还需要进一步做好超出本地利益的生态保护修复工作。保证地方政府在生态保护修复上的积极性，关键是找到合适的激励机制。
“生态收储”模式是这个方向上的一个重要探索。地方政府在片区收储过程中，通过更高层次或者更广范围的财政转移支付，做好片区的生态修复，增强生态产品供给能力。这是政府事前成本的投入，但也为整个片区带来了良好的生态本底，为之后的生态产业化和产业生态化的发展提供条件。此外，相关产业和产品具备了生态溢价的可能，这是一种潜在的激励机制，让更多的做地主体或社会资本愿意参与到生态修复及后续生态产业的综合开发中来。
对于地方政府来说，主要面临生态修复初始资金的投入难题，同时还需要考虑如何支持、引导后续生态产业化和产业生态化的综合开发问题。通过土地储备为生态修复提供土地和空间条件，有利于降低保护修复成本，同时，也为之后的综合开发提供便利。该模式中，地方政府需要对当期经济成本、未来生态价值以及生态产品溢价三者进行权衡。
因此，“生态收储”模式蕴含着地方政府通过分享土地资产收益并且额外再支付一定生态修复成本来换取片区的生态效益的目的。在“绿水青山就是金山银山”的理念下，地方政府具有做好保护修复生态的责任，通过生态收储能够降低生态修复成本，并为生态溢价提供可能性。
相辅相成的土地储备模式与资产功能
前文通过分析土地储备过程中地方政府、储备机构、做地主体之间形成的责权利关系，给出了四类重要的土地储备模式。但是，本文并没有完整地梳理实践中的储备模式，而是依托四类模式来展现土地储备如何服务于土地资产收益的增值和分配，从而更好地服务于经济社会发展的需要。
公有制背景下的土地资产是政府调控经济社会发展的重要工具。但如何用好这个工具，需要关注三个方面的内容。一是如何做大土地资产。土地资源的资产化离不开有效的市场和有为的政府。土地储备模式的选择会影响到市场和政府的作用，进而影响土地资产市场价值的大小。二是如何分配好土地资产。这个分配不仅是指不同利益主体之间的分配，还涉及提前或延后、集聚或分散等在时间和空间上的分配。三是如何降低“做大”和“分配”过程中的制度成本和交易成本等。
前述四种土地储备模式都是在回应这三个方面的关切。
“单一项目收储”模式是为了划拨用地的资产化（即做大资产），防止国有资产流失并用于支持城市建设（即做好分配），同时建构统一储备的市场秩序（即降低制度成本）。
“成片项目收储”模式是为了统筹推进经营性土地储备项目（即做大资产），用于满足快速城市化和工业化对土地要素投入的需求（即做好分配），同时形成土地储备机构和做地主体之间的合作秩序（即降低制度成本）。
“片区整体收储”模式是为了同时将经营性和非经营性土地都纳入储备，既做好经济利益的保值增值（即做大资产），又满足社会利益的诉求（即做好分配），同时推动做地主体的专业化水平（即降低制度成本）。
“生态收储”模式是为了做好生态保护修复（即做好分配），又实现生态产业化和产业生态化过程中的生态溢价（即做大资产），形成中央和地方、政府与社会资本等不同主体之间的合力（即降低制度成本）。可见，20多年的实践已经很好地诠释了土地储备模式如何通过演变来发挥国有土地资产的功能，进而服务经济社会发展大局。
在当前生态文明建设和全民所有自然资源资产产权制度改革深入推进的背景下，经济社会发展对优化城市存量建设用地、做好地上地下空间统筹开发、保障民生和公共基础设施有效供给、做强土地资源生态本底、协调好中央和地方之间的委托代理关系等提出了新的要求。因此，土地储备模式创新也会一直在路上，可以通过做大土地资产、分配好土地资产，并提升土地储备的治理体系和治理能力现代化等手段，来不断满足这些新的要求。
（作者谭荣供职于浙江大学公共管理学院，孙建卫、林亮供职于浙江省杭州市土地储备交易中心）
全文敬请阅读2022年《中国土地》第10期
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编辑：杨蕾
供图：李德水 马新智
初审：景明
审定：李军晶
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